論傳統公共行政的價值悖論及其突破

論傳統公共行政的價值悖論及其突破

[摘要] 傳統公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治——行政兩分法基礎上的，這種行政理論既主張價值祛除又迷信效率。但公共行政學作為一門以人的行為為研究對象的社會科學，不可能規避人的偏好和價值的影響。對這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領域引進價值的維度。為此，新公共行政學和新公共服務理論都作了不同的嘗試和努力。?
　　[關健詞]效率 價值中立 新公共行政 新公共服務
　　
　　一、價值中立與效率崇拜：傳統公共行政的二元悖論
　　我們知道公共行政學誕生的標志是威爾遜于1887年在《政治學季刊》上發表的《公共行政研究》一文。在這篇公認的行政學開山之作中，威爾遜提出了政治—行政兩分法，從而奠定了傳統公共行政的理論基石。這種主流的行政理論夸大事實和價值的分離，主張在公共行政學的研究中鑒戒企業治理的理論和方法，試圖建立一種價值中立的科學。這種行政理論關注“工具理性”和“技術理性”，對人及其價值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨立于政治和社會之外的一種純粹的技術領域和治理過程。
　　可以說，價值中立是傳統公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學家們追求一門公共行政科學的夢想——古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。
　　在組織實踐中對效率的過度迷信是一種時尚，而且效率也是治理者追求的最理想的目標。傳統的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價值的原點。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依靠于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關心的是在組織完善方面應用效率的標準。古立克曾指出，在行政科學中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達了同樣的觀點，他以為效率作為“良好”行政的重要標準一直是美國公共行政主流思想持續的主題。可見，傳統的公共行政理論崇尚效率優先，把效率作為衡量一個行政活動成敗的關鍵標準和標準。
　　在傳統行政模式下，公共行政學被當作了是一門和自然科學一樣的學科，完全可以通過客觀的觀察并以實證主義的方法來進行研究，這樣公共行政學研究的就完全把人的價值視為了“巫魅”，并把重點放到了對技術理論和工具理論無停止的探尋和追求上了。實際上，就是這樣一個所謂“科學”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正離別價值的糾纏，它在非價值化的過程中接受的是另一種價值——效率”。也就是說傳統的公共行政模式固然宣稱價值中立，但它一直都是在效率價值優先的原則下展開的。既主張價值中立、價值祛除，同時又把效率和理性當作了價值考量的優先選擇，這正是傳統官僚制行政模式的內部矛盾與悖論所在
　　
　　二、價值中立和價值祛除的荒謬
　　傳統的公共行理性模型主張價值中立和價值祛除，通過實證科學的方法獲取知識，從而忽略了人的行為的可變性以及個人的價值和目的對行為的影響等題目。實際上，公共行政學不可能完全消除價值因素的影響，由于公共行政的理論和時間決不僅僅技術或治理的題目，那種把行政作為單純技術和價值中立的政策執行的做法是不妥的，在公共行行政中只夸大有效率和經濟也是不夠的，還必須考慮下價值因素。由于公共行政是建立在價值與信念基礎之上的，沒有價值的指引，公共行政會失往方向性，甚至“誤進歧途”，“價值才是公共行政的靈魂。
　　在公共行政研究和實踐中必須關注價值因素,主要原因在于兩個方面：
　　(1)公共行政學是一門關于人的行為的學科
　　公共行政學作為一門社會科學，它不同與自然科學關鍵就在于必須考慮人的因素。由于公共行政學是關于人以及人的行為的學科，而不可否認的是“人類的一切活動都蘊含著價值，無論是個體行為還是集體行動，而且越是集體行動，就越會突出價值題目。”所以，在公共行政的研究和實踐中，價值中立和價值祛除是不符合實際的，而且在本質上也是不科學的。因此，只有在公共行政的研究中引進價值視角，才是真正的科學化的方向。
　　(2)公共行政的政治性和公共性
　　在現實的公共行政實踐中，政治和行政并不是完全分離和經緯分明的。政治和社會是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會生活的一部分，不能僅僅考慮技術和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價值的實現”。 　　三、倡導價值回回：對傳統行政的突破及價值中立的挑戰
　　熟悉到公共行政中價值中立的缺陷，一些學者提倡在公共行政研究和實踐中引進價值因素。沃爾多曾指出，對組織效率的追求可能很輕易以犧牲***和公民對政府工作的參與為代價。羅伯特·達爾也以為，公共行政領域不同于其他領域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學不應當把價值因素排除在行政學的學科研究范圍之外，它不僅要關注效率題目還要關注甚至更要關注倫理題目和政治價值。
　　要是談到在公共行政的研究中倡導價值回回的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學。新公共行政學誕生于1968年的明諾布魯克會議。新公共行政者們對傳統的政治行政兩分提出質疑和批判，他們以為純粹的價值中立不僅在學術研究中不存在，而且會誤導行政學的研究。他們倡導在公共行政的研究中應該將價值放在優先考慮的地位。與傳統的公共行政理論對效率的重視不同，新公共行政學者們以為效率固然是公共行政的價值追求和目標之一，但盡對不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終縱目標。公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。
　　另外，還要提到新公共服務理論。新公共服務是一場基于公共利益、***治理過程的理想和重新恢復的公民參與的運動。登哈特以為政府不應該像企業那樣運作；它應該像一個***政體那樣運作。而公共行政最重要的性質和精華就在于重新審閱社會價值并確立自己最重要并且最有價值的使命——“為公民服務以增進共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設和新公共治理的自利人假設。新公共服務理論采取了一種人本主義的取向，尤為關注人類的行為要素——例如人的尊嚴、回屬感、服務以及共同理想和公共利益的公***識等。這就肯定了團體規范、價值、組織文化、情感補償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。
　　可見，在公共行政中引進價值因素已經得到了公共行政學家越來越多的認可,也必將成為未來公共行政發展的趨勢和方向。?
　　
　　參考文獻：?
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