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事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度
事業(yè)單位在中國是地位比較特殊的部門和單位，一方面代表政府承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，另一方面在很多領(lǐng)域也直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)主要是執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，厲行節(jié)約，量入為出，降低行政事業(yè)成本，提高資金使用效益。
從2000年開始預(yù)算管理制度改革，事業(yè)單位預(yù)算作為當(dāng)前國家預(yù)算或地方政府預(yù)算的基本組成部分，深受政府預(yù)算管理體制的影響和制約，又由于事業(yè)單位不同于政府部門，從而形成了獨(dú)特的預(yù)算管理發(fā)展路徑。其預(yù)算編制是否能夠達(dá)到統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，以保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告，如實(shí)反映行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況，并進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)分析，以促進(jìn)其財(cái)務(wù)管理建立、健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。
由于目前預(yù)算各項(xiàng)改革都還處于起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，仍然存在著不科學(xué)、不規(guī)范的問題。
一、現(xiàn)行預(yù)算管理體制存在的問題
(一)預(yù)算編制時(shí)間晚
事業(yè)單位的預(yù)算，財(cái)政部門要求上年年末編制第二年的部門預(yù)算，也就是在上年的9月或10月才開始編制下一年度預(yù)算，而且整個(gè)預(yù)算編制過程只有1—2個(gè)月時(shí)間，由此造成了下年年初單位預(yù)算批復(fù)尚未下達(dá)，使得年初幾個(gè)月根本沒有預(yù)算可以執(zhí)行。由于年初處于無預(yù)算狀態(tài)，許多資金只能夠參照上年度支出水平進(jìn)行控制，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，造成與事業(yè)的發(fā)展不同步。
(二)預(yù)算編制人員缺乏全局性，預(yù)算編制粗糙
預(yù)算編制人員在編制年度預(yù)算前，對全年工作缺乏充分的預(yù)測與詳細(xì)的規(guī)劃，編制的預(yù)算先天不足，再加上年度中間開展計(jì)劃外工作或上新項(xiàng)目時(shí)不考慮年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算，致使年初預(yù)算失去了應(yīng)有的約束力，更無什么嚴(yán)密性可言，導(dǎo)致年度中間預(yù)算追加頻繁，使單位在很多時(shí)候面臨較大的資金壓力。
(三)項(xiàng)目預(yù)算編制不細(xì)
在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，有業(yè)務(wù)項(xiàng)目名稱，但無相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列支內(nèi)容。致使在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)控依據(jù)，一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的蓄水池，普遍存在擠占項(xiàng)目預(yù)算補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況;同時(shí)預(yù)算編制的簡單粗糙和不確定性，給預(yù)算的審核批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督、預(yù)算業(yè)績考核等帶來了很大的困難。
(四)無預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，人員不專業(yè)
編制預(yù)算的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于簡單，缺乏專業(yè)的預(yù)算人員，事業(yè)單位預(yù)算編制人員主要就是單位會(huì)計(jì)和出納，由于財(cái)務(wù)人員缺少對全局工作的把控，導(dǎo)致主觀理解在預(yù)算編制過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位，往往是按照往年的標(biāo)準(zhǔn)稍做修改，不考慮單位當(dāng)年的日常收支活動(dòng)，只是空有其表，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理也沒有給予足夠的重視，制約著單位預(yù)算工作質(zhì)量的提高。
(五)預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制
對事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從目前事業(yè)單位整體上來看，支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平，管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。
二、部門預(yù)算編制工作的幾點(diǎn)建議
(一)加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念
一方面要認(rèn)識(shí)到實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高單位行政、辦事效益。另一方面要認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，盡管預(yù)算最終表現(xiàn)為財(cái)務(wù)預(yù)算，但部門預(yù)算的基礎(chǔ)牽扯到業(yè)務(wù)、項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、管理、人力資源等各方面，是整個(gè)系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。同時(shí)，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。
(二)提高預(yù)算編制時(shí)間、編制方法的科學(xué)性
事業(yè)單位的預(yù)算編制應(yīng)該是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的過程。財(cái)政部門應(yīng)該設(shè)置充足的時(shí)間來編制預(yù)算。預(yù)算編制是個(gè)系統(tǒng)工程，是集業(yè)務(wù)、資金、費(fèi)用等預(yù)算于一體的綜合性預(yù)算體系，它既要掌握單位本身方方面面的情況，又要考慮系統(tǒng)、行業(yè)狀況;既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測未來;既要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮國家財(cái)力;既要講求局部效果，還要考慮社會(huì)整體效益等等。這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，充足合理的時(shí)間安排是其基本要求。
(三)完善部門預(yù)算績效考評(píng)制度
對事業(yè)單位資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益，建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制。效益評(píng)價(jià)應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行綜合評(píng)審。對預(yù)算的執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。在項(xiàng)目申報(bào)階段，在部門評(píng)審的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大財(cái)政委托評(píng)審的范圍，以保障項(xiàng)目確實(shí)必需、可行;在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要對項(xiàng)目進(jìn)程和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對階段性成果進(jìn)行考核評(píng)價(jià);在項(xiàng)目完成階段，項(xiàng)目單位要及時(shí)組織驗(yàn)收和總結(jié);財(cái)政部門定期或?qū)ｍ?xiàng)考核，并將績效考評(píng)結(jié)果記入項(xiàng)目庫，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，實(shí)現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理，促使預(yù)算資金真正從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。
(四)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，健全監(jiān)督機(jī)制
應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度的建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督資金使用的管理，提高資金績效性和安全性。依據(jù)國家相關(guān)政策制定和完善單位預(yù)算管理的辦法、制度以及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理辦法，完善內(nèi)控機(jī)制，努力從機(jī)制、制度上預(yù)防各類違反財(cái)經(jīng)法規(guī)問題的產(chǎn)生，保證資金使用有章可循、有制可依。單位預(yù)算經(jīng)上級(jí)單位批復(fù)后，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，并對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵。單位必須制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算審核及財(cái)務(wù)審計(jì)制度，只有這樣才能對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，讓單位監(jiān)察、審計(jì)、業(yè)務(wù)等主辦部門參與到資金使用監(jiān)督過程中來，對資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督。
加強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它必須以合理、完善的預(yù)算為基礎(chǔ)，以多項(xiàng)配套措施為依托，采取內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的多種監(jiān)督管理手段，對整個(gè)預(yù)算過程實(shí)行全方位的控制。隨著部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的全面推廣與日益完善，事業(yè)單位預(yù)算管理必將得到進(jìn)一步規(guī)范和完善。
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